Новый Судебник существенно ограничивал произвол назначаемых царем наместников-кормленщиков, отныне вершить суд (а надо заметить, что в те времена слово “суд” означало и административную деятельность) они должны были при непременном участии земских выборных. Адашевское правительство завершило начатую еще при Елене Елинской губную реформу. В новых административных округах (губа, как правило, включала два-три уезда), созданных в центральной части страны – “Замосковном” крае, – местное управление и полицейские функции передавались выборным губным старостам из “детей боярских”, то есть служилых людей, будущих дворян. В 1552 году в тех уездах, где губные институты не могли быть сформированы за малочисленностью служилых людей, главным образом на севере страны, начинается проведение земской реформы, в ходе которой наместники заменялись земскими старостами и “излюбленными головами” из посадских людей и черносошных крестьян. Земские старосты, опираясь на нижестоящих выборных сотских и десятских, проводили разверстку и сбор налогов, вели следствие и суд. Выборность и сменяемость этих новых “чиноначальных” людей ставили государственную власть под контроль подданных, приобретавших черты граждан. Выборность местных властей сокращала масштабы злоупотреблений и произвола, в частности, выборные должны были наблюдать, чтобы судьи не брали “посулы” – взятки от тяжующихся сторон. Центральная власть поступалась частью своих прерогатив в пользу “лучших людей” на местах.

Проведение земской реформы было связано с необходимостью обеспечения единства законодательства, вступавшего в противоречие с существовавшей системой исключительных иммунитетных прав светских и духовных “сильных людей”, освобождавших их от подчинения общим нормам закона. Особыми – “тарханными” – грамотами предоставлялись освобождение от повинностей и право неподсудности никакому суду, кроме великокняжеского. Судебник решительно положил конец этой практике. Статья 47 гласила: “…тарханных вперед никому не давать, а старые тарханные грамоты поимати у всех”.

Местный суд становился образцом отношений государственной власти с выборными от сословий. Логическим завершением этой конструкции было бы создание представительного учреждения от “всей земли” также и при верховной власти. И в этом направлении даже были сделаны первые шаги. Помимо “собора примирения” мы знаем о созыве в эпоху адашевского правительства в 1551 г. собора, получившего по числу глав в соборном “уложении” название Стоглава, однако труды этого собора главным образом относились к упорядочению церковной жизни, и соответственно, состав его был ограничен преимущественно церковными людьми.

Создание системы сословного представительства в эпоху Адашева не было завершено: созыв соборов производился нерегулярно, не существовало правил о выборах депутатов, не был определен круг вопросов, подлежащих соборному рассмотрению. Тем не менее не подлежит сомнению, что установление “праведного” суда под контролем выборных – “излюбленных” – людей было шагом к созданию сословно-представительной государственной системы, из которой в дальней перспективе могли вырасти парламентская монархия и демократия современного европейского типа. Современники эту связь сознавали вполне отчетливо. Андрей Курбский в своей истории грозненского царствования писал, что Адашев был “общей вещи зело полезен”. “Общая вещь”, или “общее дело”, – в данном случае дословный перевод латинского понятия res pubhca. Ростки понимания государственной работы как общего дела монарха и подданных, работы “всей земли”, пробившиеся в реформах 1550-х гг., бесспорно, открывали для Руси правовую перспективу