Все очевиднее становилась необходимость в эмпирических исследованиях человеческого поведения, в том числе политического. Исследователь истории идей Эдвард Перселл-младший описывает это так:
Первая мировая война ускорила движение к новому объективизму – во время войны много социологов работало на правительство, помогая централизованно контролировать и планировать управление совокупными усилиями нации[286].
Этот новый научный подход, особенно профессионализация психологии и психиатрии, а также популярность фрейдизма неявным образом бросали вызов некоторым важным постулатам демократической теории, а именно – тезисам о рациональности человеческой природы и о способности народа управлять государством. Чтобы утратить веру в рациональность человечества, многим хватило Первой мировой войны. На фоне популяризации фрейдовской психосексуальности и лебоновской теории коллективной эмоциональности и поведения толпы совершенно не удивительно, что поколение современных им политологов критически пересматривало демократические идеалы более ранней и «простодушной» эпохи.
Продемонстрированная человеком неспособность действовать рационально, разумно и мудро служила лишним аргументом опасности народного правления. Психологический подход к исследованиям в области управления в некоторых случаях порождал расистские, антидемократические и даже авторитарные теории, обливавшие презрением интеллектуальную отсталость масс – или, по меньшей мере, определенных социальных классов, рас, гендерных групп или людей.
Те, кто не отвергал демократию целиком, считали, что удерживать народную власть «в рамках рациональности и объективности» – дело административной и научной элиты. Уверенность, что справиться с растущей сложностью индустриального общества под силу только управленческой элите, отвергала участие обычного гражданина в управлении и ставила под сомнение ценность его вклада. Перед лицом иррационального, объясняет Перселл, социологи начали рассматривать экспертов как необходимость, а не с позиции удобства или практической целесообразности[287].
По мере роста территорий и населения Америке, прошедшей через горнило Гражданской войны, понадобилась более масштабная система государственного управления.
В первой половине XIX века, по мере расширения страны на запад, число жителей США выросло вдвое, а расходы федерального правительства – в четыре раза, а затем – в период с 1870 по 1910 год – еще вдвое. Всё новые и более сложные законы, связанные с новыми социальными силами, новыми ограничениями и обязанностями, требовали увеличения федерального правительственного аппарата.
Американский историк и политолог Леонард Уайт[288] описывал это следующим образом:
Резкий рост числа государственных актов и документов… И участившиеся обращения в Конгресс, расследовать которые было невозможно, если не знать историю каждого департамента со дня основания, – все это усложняло обязанности и увеличивало нагрузку на каждого клерка и каждое должностное лицо[289].
Изначально аппарат государственной службы был невелик. Секретарь каждого из четырех департаментов – государственного департамента, военного министерства, казначейства и военноморского министерства – обычно располагал штатом из десятка чиновников и нескольких курьеров, небольшой внешней службой, скромной библиотекой и не вел никакой формальной отчетности. В 1800 году в федеральном правительстве насчитывалось 3000 сотрудников; к 1860 году их число достигло 50 000.