• нормотворчество с учетом комментариев общественности.

Но традиционные практики прямого участия граждан в управлении (то, что Сьюзан Моффитт[92] называет «партисипаторной бюрократией») не пробили броню управленческой бюрократии. Подобные «посягательства демократии на бюрократию» предполагают лишь редкое участие незначительных групп людей при решении отдельных вопросов[93]. Официальное нормотворчество допускает лишь очень ограниченное привлечение внешних экспертов. В частности, Федеральный закон об административной процедуре[94], который был принят по окончании Второй мировой войны, предписывает ведомствам выносить на рассмотрение общественности нормативные правовые акты до их принятия, но только после того, как работа доведена до стадии согласованного проекта.

Существует мнение, что подобная процедура неполноценна и что полученный проект документа является плодом не дискуссий и истинного заинтересованного участия, а политической борьбы между существующими группами интересов[95]. Даже те консультации, которые происходят в действительности, по утверждению Фрэнсиса Фукуямы[96] превратились в «рутинные и формальные» переговоры между лоббистами и чиновниками. Комментарии к уже готовым проектам законов и нормативных правовых актов поступают слишком поздно – и в форме, зачастую неудобной для лиц, принимающих решения[97].

Техническая экспертиза готовящихся документов может поступать со стороны ведомственных консультативных комитетов, но нередко такие комитеты состоят из ученых, работающих на промышленные компании, а не из сотрудников университетов или организаций, представляющих общественные интересы[98]. Недостатки таких комитетов регулярно обсуждаются в политологических трудах. К главным их недостаткам причисляются:

1. Отсутствие в них сбалансированного представительства различных политических взглядов[99]. Не отличаясь разнообразием представленных взглядов, они традиционно выражают интересы заинтересованных сторон[100] вместо того, чтобы осуществлять независимую и компетентную оценку.

2. Даже в отсутствие явного промышленного лобби консультативные комитеты формируются медленно, их работа серьезно ограничена требованиями законодательства.

3. Консультативные комитеты просто дают советы[101]. Они не имеют постоянно действующего органа принятия и претворения в жизнь решений, созываются от случая к случаю и слабо интегрированы в регулярные механизмы решения проблем или принятия политических решений.

Аналитические центры[102] ничуть не лучше. Впервые созданные на рубеже ХХ века, они отражали веру эпохи прогресса в то, что социальные и гуманитарные знания способны помочь в решении проблем общества[103]. Бизнес в то время также склонялся в пользу точных, научно обоснованных и объективных стандартов работы правительства – они должны были смягчить социальные конфликты, вызванные индустриализацией, и обеспечить большую предсказуемость коммерческой деятельности. Таким образом, не только тейлоризм (теория управления, появившаяся в начале ХХ века благодаря идеям Фредерика Уинслоу Тейлора, верившего в научную организацию труда и управления предприятиями) стимулировал заинтересованность бизнеса в профессионализме правительства. Весомую роль в профессионализации государственного управления также сыграло стремление предотвратить социальные беспорядки среди малоимущих трудящихся, направленные против интересов бизнеса.

Изначально аналитические центры играли роль информационных агентов, помогающих политикам получать идеи, «упакованные» в удобный формат, однако впоследствии их деятельность радикально изменилась. Сегодня эти экспертные организации все чаще проводят агрессивные кампании, продвигающие определенную идеологическую точку зрения. В исследовании современных аналитических центров Эндрю Рич поясняет, что, несмотря на свой некоммерческий статус, они являются активными участниками партийной борьбы. Проводимые ими массированные маркетинговые кампании имеют целью «скорее подготовку пристрастных отчетов, чем объективный анализ», причем делается это, как правило, уже по принятии политического решения, когда становится понятной расстановка сил. В своих рассуждениях Рич идет дальше, утверждая, что «аналитические центры практически нейтрализовали возможности использования компетенций граждан в выработке американской политики»