Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседание главой местного самоуправления.

Указ подтверждал, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация. Вместе с тем устанавливались сроки выборов в новые представительные органы местного самоуправления. Главы местных администраций становились главами местного самоуправления.

Очевиден был политический замысел преобразований – сменить состав представительных органов, выступавших на стороне Верховного Совета Российской Федерации, и привлечь к участию в местной власти новых людей. Изменение форм представительных органов стало средством решения этой главной задачи. К тому же полномочия новых представительных органов существенно ограничивались.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления»[70] был направлен на укрепление экономических основ местного самоуправления. Он определил, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущество), составляющих муниципальную собственность, в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществлялась с согласия органов местного самоуправления.

Одновременно Указ определял, что полномочия местного самоуправления сверх установленного ограниченного перечня полномочий представительных органов осуществляются местной администрацией. Администрация явно ставилась выше представительных органов. Согласно Указу глава местного самоуправления председательствовал на заседании выборного представительного органа местного самоуправления, мог, как и другие должностные лица местного самоуправления, быть членом соответствующего представительного органа.

Все эти меры, направленные на усиление роли местной администрации, были оправданы условиями острого противоборства различных групп политической элиты и ослабления центральной власти. Объективно же они уводили в сторону от строительства демократического реального местного самоуправления. Еще менее приближали к этой цели широкие полномочия по организации местного самоуправления, предоставленные главам исполнительной власти субъектов Федерации. Они негативно повлияли на сроки утверждения местного самоуправления.

Огромное значение для системного определения демократической модели местного самоуправления имела Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

Не касаясь истории борьбы вокруг разных проектов новой Конституции РСФСР, работа над которыми продолжалась с разной степенью интенсивности с 1990 г., напомним, что проектом Конституции, который был поставлен на референдум и одобрен большинством его участников, стал проект Президента РФ. Предварительно проект прошел проработку на Конституционном совещании – широком собрании, созванном специально для обсуждения важнейшего правового и политического документа из представителей разных политических сил, территорий, ветвей и уровней власти, разных слоев общества. И именно здесь, на Конституционном совещании, высказывались подчас далеко не одинаковые точки зрения о путях развития российской государственности, именно здесь в острых дискуссиях оттачивались и формулы Конституции о местном самоуправлении.