Стремясь вовлечь рабочих и крестьян в работу Советов, большевики, несмотря на признание ими необходимости для участия в управлении определенного культурного уровня, делали ставку главным образом не на академическое, школьное образование, а на познание навыков управления на практике. Поэтому, насаждая стремление к познанию азов управления «сверху», они не останавливались перед жесткими мерами воздействия на учащихся. Члены городского Совета обязаны были посещать все его заседания и давать отчеты о них своим избирателям, участвовать в работе одной из секций городского Совета, вести работу в комиссиях, вносить вопросы для обсуждения в Совете, за неявку на заседание без уважительной причины член городского Совета первый раз получал выговор с занесением в протокол собрания, второй раз – выговор с опубликованием в печати, третий раз – исключался из состава Совета, о чем сообщалось в печати и извещались избиратели.

Член сельского Совета за неподчинение, неаккуратное проведение в жизнь постановлений вышестоящих органов власти, за бездеятельность, за злоупотребления и превышение власти, грубое обращение с населением отстранялся от занимаемой должности с приданием постановлением президиума уездного исполкома суду.

Что касается вышестоящих советских органов – губернских, уездных, волостных съездов Советов, то закон устанавливал порядок их избрания из членов нижестоящих Советов, соответственно губернского и уездного съездов – в составе не свыше 300 депутатов, волостного – из расчета 1 делегат на каждые 10 членов сельских Советов. Советы избирались один раз в год, создавая для текущей работы исполнительные комитеты, их президиумы и отделы исполкомов. На эти органы и возлагалась фактически вся работа по управлению. Съезды только утверждали местный бюджет, отчет исполкома, выбирали депутатов на вышестоящий съезд или (для губернских съездов) на Всероссийский съезд Советов.

Сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше) и приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная направленность их решения круто изменилась.

В период НЭПа произошла существенная децентрализация в решении этих вопросов. После серии актов, передававших Советам отдельные полномочия, было принято общее постановление ВЦИК от 7 сентября 1927 г. о пересмотре прав и обязанностей местных органов управления[51]. Вся сеть учреждений народного образования, не имеющая общегосударственного значения, передавалась в ведение исполкомов тех административно-территориальных единиц, на бюджете которых они находятся. Сельским Советам и волостным исполкомам в отношении учреждений, находящихся на их бюджете, предоставлялось право выдвижения кандидатов на должности заведующих школами и школьных работников, а также право отвода кандидатов заведующих школ и школьных работников, предлагаемых «сверху». Культурно-просветительные учреждения местного значения, состоящие на государственном бюджете, переводились на местный бюджет с соответствующим увеличением доходной части местного бюджета. Письменное методическое руководство школами, культурно-просветительными учреждениями строилось в основном на присылавшихся в эти учреждения журналах, методических сборниках и другой методической литературе, издаваемой с широким участием специалистов; решительно сокращалось методическое руководство циркулярного характера. Вся сеть лечебно-санитарных учреждений, не имеющих общегосударственного значения, передавалась в ведение исполнительных комитетов тех административно-территориальных единиц, на бюджете которых они состояли.