Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. Ставка делалась на привлечение к управлению талантов, способных людей, которых, как надеялись большевики, в трудовом народе миллионы, и стоит только открыть им путь к управлению, как все само собой наладится, войдя в нужное политическое русло.

На практике, однако, все оказалось гораздо сложнее. В.И. Ленин признавал в 1919 г.: «Чтобы трудящиеся массы могли участвовать в управлении, кроме закона есть еще культурный уровень, который никакому закону не подчинишь. Этот низкий культурный уровень делает то, что Советы, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящихся.

Здесь перед нами задача, которую нельзя решить иначе, как длительным воспитанием. Сейчас эта задача для нас непомерно трудна, потому что, как мне не раз случалось указывать, слой рабочих, который управляет, неимоверно, невероятно тонок»[45].

Между прочим, по этой причине Советы, выступавшие главным образом как органы митинговые, нащупывающие решения в малопродуктивных дискуссиях, вынуждены были сужать свои функции, отдавать решение вопросов исполнительным органам. Еще на VIII съезде ВКП(б), состоявшемся в марте 1919 г., указывалось на необходимость бороться против тенденции к передаче решения всех дел исключительно исполкомам. В резолюции съезда говорилось, что на общих собраниях Советов следует ставить и разрешать по возможности все основные вопросы общей и местной жизни (причем разрешение вопросов общей жизни относилось, естественно, к центральным органам Советской власти).

Советы, подчеркивалось в резолюции, должны работать не только как аппарат агитации и осведомления, но и как урегулированный деловой механизм. При этом осуждалось смешение функций партийных коллективов с функциями Советов. РКП должна была, согласно решению съезда, в рамках Советской Конституции руководить деятельностью Советов, но не подменять их[46].

Если в период Гражданской войны, когда усилия государства сосредоточились на удержании завоеваний революции в открытой борьбе с ее противниками, недостатки в деятельности Советов могли быть терпимы, то по окончании Гражданской войны, когда стороны перешли к мирной жизни и надо было налаживать разрушенное хозяйство, вопрос о роли в этом деле Советов встал во весь рост.

Пожалуй, это был период наиболее яркого выступления Советов в роли органов, управляющих многими сторонами местной жизни. Этот период совпал с периодом новой экономической политики, суть которой состояла в использовании рынка и денежных отношений для создания основ социалистической экономики. Начало НЭПу положил декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене разверстки натуральным налогом», давший возможность крестьянству использовать излишки своей продукции для обмена на необходимые в крестьянском хозяйстве предметы как через кооперативные организации, так и на свободном рынке[47]. Тем самым было положено начало развертыванию хозяйственной инициативы, предпринимательства в ряде отраслей экономики, прежде всего в легкой промышленности, налаживанию экономических связей между мелкотоварным сельским хозяйством и индустрией, оживлению всей хозяйственной жизни, в чем должны были принять деятельное участие Советы. В Наказе от СТО (Совета труда и обороны) местным советским учреждениям отмечалась особая важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета их опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.