Мое второе замечание касается роли государства и местных властей в эволюции торговли квотами. В работах, посвященных фискальному федерализму, нередко подчеркивается, что децентрализованная политика в условиях многоуровневого управления создает возможность для внедрения всевозможных новых подходов по решению политических проблем. Короче говоря, правительства штатов и местные власти могут, как выразился в 1932 г. судья Луис Брандейс, стать «лабораториями», позволяющими «проводить социальные и экономические эксперименты без риска для остальной страны» [Osborne, 1988, p. 181]. Эта способность местных властей к поощрению экспериментов и «технического прогресса» в публичной политике нередко называется «лабораторным федерализмом». Эволюция торговли квотами представляет собой отличный пример лабораторного федерализма в действии. Согласно поправкам 1977 г. к Закону о чистом воздухе, от ЕРА требовалось разработать общие правила передачи квот на выбросы от одних источников выбросов к другим, и ЕРА исполнило это требование. Однако право точного определения соответствующих программ и осуществления конкретных мер осталось в юрисдикции самих штатов. Соответственно, именно штаты (а в некоторых случаях и местные власти) при известном контроле со стороны ЕРА определяют реальную форму, которую торговля квотами принимает на местах, и именно опыт такой работы с течением времени доказал, что подобные системы могут быть вполне работоспособными, позволяя быстро и экономически эффективно решать задачи, связанные с охраной окружающей среды. Сильно сомневаюсь, что при отсутствии этого опыта политики были бы готовы внедрить такой новый и незнакомый политический инструмент, как торговля квотами на выбросы, в национальном масштабе, что произошло в 1990 г. с принятием поправок к Закону о чистом воздухе, призванных решить проблему кислотных дождей.

Наконец, с целью не преувеличивать роль торговли квотами важно, как указывает Титенберг, осознавать ее недостатки. Здесь мне хотелось бы подчеркнуть два важных момента. Во-первых, системы торговли квотами наиболее пригодны и просты для использования там, где проблема загрязнения окружающей среды не имеет значимого пространственного измерения. В тех же случаях, когда важно, где именно расположен источник выбросов, ситуация осложняется, так как состояние окружающей среды начинает зависеть от пространственного распределения держателей квот, и мы в принципе уже не можем позволить обмен квотами в пропорции 1:1, поскольку выбросы из одного источника наносят больший ущерб, чем выбросы из другого. Существуют способы решить эту проблему (например, путем создания «торговых зон» или такого видоизменения правил торговли, при котором количество квот, находящихся в обладании у источников выбросов, будет отражать их личный вклад в местный уровень загрязнения), но они значительно усложняют систему и, как правило, сужают рамки (и снижают эффективность) рынка квот.

Следует отметить, что важным случаем, при котором эта проблема не возникает, является глобальное изменение климата. Например, одна тонна СО_>2 окажет одно и то же влияние на климат, независимо от того, выброшена ли она в атмосферу в США или в Индии. Это делает торговлю выбросами особенно привлекательной, так как обмен квотами в пропорции 1:1 в глобальном масштабе в принципе абсолютно эффективен. Однако в некоторых других условиях, когда значение имеет местоположение источника выбросов, такое простое решение перестает работать.

Во-вторых, как некоторое время назад указывал Мартин Вейцман [Weitzman, 1974], в состоянии неопределенности использование так называемых количественных инструментов, к которым относится и торговля квотами, может повлечь за собой серьезный риск. В условиях, когда регулирующие органы не достаточно хорошо представляют себе, во что обойдется борьба с выбросами, установление предельно допустимой величины выбросов может привести к неоправданным затратам. Если регулирующие органы недооценивают издержки, связанные с контролем над выбросами, и предъявляют чрезмерно жесткие требования или если предельные издержки борьбы с выбросами ведут к стремительному возрастанию выше известного рубежа, применение систем торговли квотами может привести к гораздо более высоким, чем предполагалось, издержкам в масштабах всей экономики, возможно даже превышающим все плюсы данной программы. Это, между прочим, представляет собой серьезную опасность в случае глобального потепления, когда меры по крупномасштабному снижению выбросов парниковых газов могут оказаться весьма дорогостоящими и когда точный момент выбросов становится уже не столь важен. Эти соображения привели некоторых экономистов к мнению о том, что в случае углеродных выбросов использование налогов предпочтительнее системы ограничения и торговли квотами на выбросы (см., напр.: Nordhaus, 2007).