Для решения наиболее важных вопросов, которые требовали значительных сил, средств и согласованных действий, в Русском государстве в XV в. продолжали созывать феодальные съезды. В 1471 г. Иван III, готовясь к походу против Великого Новгорода, созвал съезд, на котором присутствовали братья великого князя, вассальные князья, церковные иерархи, бояре, воеводы и «вой»[288].

Советники великого князя Московского первоначально не составляли особого учреждения, которое имело бы определенный состав и регламентацию[289]. Князь советовался по государственным делам со своими вассалами – удельными князьями, верхушкой боярства и церковными иерархами. Но с XV в. состав учреждения, получившего в научной литературе название «Боярская дума», стал определяться путем пожалования либо лишения думных чинов – бояр и окольничих. Состав Боярской думы мог включать до 15 бояр и до 13 окольничих и во многом зависел от предпочтений великого князя и соотношения политических сил при дворе[290]. В конце правления Ивана III в составе Думы было пять бояр и пять окольничих. Боярство жаловалось, как правило, представителям титулованной знати, служилым князьям. Окольничество обычно получали представители знатных, но не княжеских, а старомосковских боярских фамилий[291].

При Василии III состав Думы стал изменяться. В сентябре 1507 г. впервые боярство было пожаловано окольничему[292]. Постепенно стали привлекать в Думу представителей детей боярских, дворян и дьяков[293]. Она приобретает внутреннюю структуру: делится на комиссии в зависимости от категории рассматриваемых дел (земельное устроение, военная организация, налоговые вопросы, судебные функции). Важные государственные проблемы решаются непосредственно всеми членами Думы, а «думное сидение» становится повинностью высшей феодальной аристократии.

Число членов Боярской думы увеличивалось. Во времена Алексея Михайловича численность Думы возросла с 25–30 до 90–95 думных чинов. В Думе возрастает численность, а соответственно, и роль думных дворян и думных дьяков, т. е. бюрократического аппарата. Это привело к утрате этим органом преимущественно аристократического характера, а вместе с тем и ограничению ее политического влияния.

Наряду с Боярской думой при царе могли действовать и неофициальные органы, пользовавшиеся значительным влиянием. Для решения специальных вопросов при Думе создавались комиссии. Некоторые приказы (например, Поместный и Разрядный) первоначально были также подобными комиссиями.

Во второй половине XVI в. реальное политическое значение Думы было более весомо, чем в XVII в. Боярская дума осуществляла вместе с царем законодательную власть, решала важнейшие вопросы суда, управления, внешней и внутренней политики. В заголовке Царского Судебника указывалось; «Царь и великий князь Иван Васильевич всея Руси со своею братьею и з бояры сей Судебник уложил». Далее в этом же Судебнике говорится, что дальнейшие законы должны издаваться «с государева докладу и со всех бояр приговору». Дума была и высшей судебной инстанцией. Она сама рассматривала дела политические и местнические, а также преступления по должности и являлась высшей апелляционной инстанцией для недовольных решениями приказов. Дума принимала участие в решении наиболее важных государственных вопросов, касающихся внутренней и внешней политики.

Боярская дума была неотделимым от царя учреждением. Она не имела самостоятельной, отдельной от царя компетенции. Ее решения или обсуждались и выносились совместно с царем, или обсуждались и выносились без царя, но им утверждались. Однако в ряде случаев Боярская дума могла самостоятельно осуществлять свои решения без утверждения царя и без его уполномочивания. Царь также издавал иногда указы без участия Боярской думы.