Лекция 4. Институт государственной и муниципальной службы в зарубежных странах: сравнительно-правовой аспект
При изучении института государственной и муниципальной службы применяется не только исторический метод, но и метод сравнительный. То есть, помимо рассмотрения процесса развития государственной и муниципальной службы в России, стоит обратить внимание на закономерности ее развития в иных странах. Целью такого сравнения является выявление общих закономерностей в процессе развития условий, влияющих на формирование, а в конечном счете – создание оптимально эффективной системы государственной и муниципальной служб.
Если говорить об особенностях государства и права отдельных стран применительно к развитию института государственной и муниципальной службы, то следует отметить, что, например, в императорском Китае («Поднебесной») статус государственного служащего, естественно, несколько иной по сравнению с республиканской Францией. В федеративных государствах, таких как США, Канада и так далее, законодательство о государственной службе можно подразделить на 2 уровня: федеральный и региональный. В унитарных государствах (Италия, Испания и др.) уровень только один.
Относительно правовой системы скажем следующее: в Англии, использующей англосаксонскую систему права, состоящую из большого количества прецедентов, вопросы государственной службы регулируются не законами, а правительственными актами, в отличие, например, от Франции, в которой используется романо-германская правовая система. При этом в странах англосаксонского права понятие государственной службы четко не просматривается, права и обязанности служащих размыты, поскольку закреплены во множестве разрозненных актов и прецедентах. В государствах, использующих романо-германскую правовую систему, выстроена стройная система государственной службы: ее понятие, понятие служащего, его правовое положение (права, обязанности, ответственность, гарантии и т. д.) чаще всего закрепляются в единых нормативно-правовых актах.
1. Развитие государственной и муниципальной службы в странах англосаксонского права
1.1. Государственная и муниципальная служба в Великобритании
Как уже было сказано выше, Великобритания использует англосаксонскую систему права, при которой большое значение придается судебному прецеденту. Количество таких прецедентов достаточно велико. Естественно действуют и нормативно-правовые акты, но они принимаются чаще всего в форме статутов, аналогичных законодательным источникам в Российской Федерации. Именно такими актами и регулируются основные положения государственной службы (например, Закон о государственной тайне, Закон о министрах короны 1975 г., Закон о регулировании полномочий в системе государственной службы 1992 г., Закон о министерских и других окладах 1975 г. и т. д.). Конкретные положения в системе государственной службы Великобритании урегулированы Приказами короля в Совете (например, Приказ в Совете по вопросам гражданской службы 1969 г., Приказ в Совете о пенсиях по старости 1995 г.).
Законодательного понятия «государственная служба» в Великобритании не дано. Правовое положение государственного служащего зависит от той категории, к которой он принадлежит: публичные, гражданские (внутренние и дипломатические – внешние) служащие, военнослужащие, служащие полиции и т. д. При этом правовая регламентация их прав и обязанностей происходит посредством множества не связанных друг с другом актов. В отличие от РФ, в Великобритании государственными служащими признаются не только служащие государственных органов, но и служащие государственных предприятий и учреждений. Такая категория служащих относится к гражданским. В этой связи необходимо отметить, что гражданские служащие делятся на две категории: промышленные и непромышленные. К непромышленным относятся служащие государственных органов. К промышленным – служащие государственных предприятий и учреждений. Назначение гражданского служащего – прерогатива непосредственно Короны, однако его зачисление на службу может быть произведено и после получения специального сертификата.