На основании и в развитие Постановления «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР…» Ельцин уже 22 августа издал Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»[134]. Кроме прочего в нем были относительно подробно прописаны вопросы статуса глав краевых, областных и окружных администраций.

Во-первых, закреплялось, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами (отдельно оговаривалось, что кандидатуры на посты глав администраций ЕАО и автономных округов «подбираются с учетом национальных особенностей и традиций коренных народов»), подотчетны как Президенту, так и Советам и могут быть отстранены Президентом как по его собственной инициативе, так и по представлениям Советов[135]. Во-вторых, устанавливалось, что с момента назначения главы администрации прекращаются полномочия исполкома соответствующего Совета и глава администрации становится правопреемником исполкома. В-третьих, глава наделялся полномочиями самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру, производить назначения на административные должности. В-четвертых, главе предоставлялось право опротестовывать решения Совета.

Указ от 22 августа был важен также тем, что положил начало строительству новой вертикали власти – вертикали исполнительной власти, замкнутой на Президента. В нем говорилось, что Президент, Вице-президент, Совет Министров РСФСР[136], Советы Министров республик и «иные органы исполнительной власти и должностные лица и главы исполнительной власти» образуют «единую систему исполнительной власти в РСФСР». 30 сентября Ельцин уточнил формулировку[137], включив в единую систему исполнительной власти Президента, Вице-президента и Совет Министров РСФСР, глав исполнительной власти и Советы Министров республик, глав и органы исполнительной власти автономных и административно-территориальных образований, иных должностных лиц исполнительнных органов. Таким образом главы администраций были определены как главы исполнительной власти и в этом качестве как элементы единой системы исполнительной власти – наряду с президентами и председателями правительств республик.

Кроме того, Указ от 22 августа ввел институты представительств Президента в республиках и представителей Президента на местах (в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах республиканского подчинения. О них мы подробнее поговорим далее (см. Главу IV).

Президенты республик имели статус высших должностных лиц субъектов Федерации, то есть их глав. Необходимые нормы вносились в республиканские конституции, Татария вообще объявила своего Президента «главой государства» и т. д. И, что главное, высшими должностными лицами их определила российская Конституция. (В тех республиках, где президентов не избрали или вообще не учредили президентские посты, главами оставались председатели Верховных Советов.)

А по поводу глав администраций, а также мэров Москвы и Ленинграда формальной ясности не было до 1994 г., когда Ельцин закрепил за ними статус высших должностных лиц в указном порядке[138] (см. далее). Тем не менее с осени 1991 г. главами краев, областей, ЕАО и автономных округов по общему правилу признавались именно главы администраций. А в Москве и Ленинграде – мэры. Председатели Советов отошли на второй план (не везде фактически – в ряде регионов до 1993 г. утвердилось двоевластие). Какие для этого были основания? Во-первых, за отдельно взятыми мэрами Москвы и Ленинграда были закреплены полномочия представлять «свои» города. А представительство государства, субъекта Федерации, административной территориальной единицы традиционно входит в компетенцию их глав. Во-вторых, согласно Конституции, Президент России был высшим должностным лицом и главой исполнительной власти.