Правительство Украины и Раковский как его глава, однако, не считали, что Гражданская война завершена, до тех пор, пока существовали крестьянские вооруженные формирования, которых продолжали именовать бандами. По его исчислениям, в Украине в это время около 27 тыс. человек находилось в «бандитских группах».[314] При этом нередко в «бандформирования» зачисляли не только вооруженных крестьян, но и тех, кто выходил за рамки воинской дисциплины, отказывался подчиняться командованию Красной армии. Но все же «бандиты»-крестьяне составляли основную массу антисоветского повстанческого движения, защищая свое имущество, а подчас и жизнь.

И все же где-то в тайниках души у Раковского сохранялись остатки тех социал-демократических умеренных идей, тех западноевропейских «пережитков», которые, казалось бы, погасли в мясорубке Гражданской войны, кровавого террора и однопартийного властного произвола. Завершение Гражданской войны позволило Раковскому поставить вопрос о постепенном расширении полномочий республиканских властей, создании украинского железнодорожного округа под руководством республиканского правительства, о мерах по возрождению Донецкого каменноугольного бассейна.[315]

Окончание Гражданской войны показало, что политика продразверстки, необходимость которой была весьма сомнительна с самого начала, полностью исчерпала себя и следовало переходить на новые рельсы хозяйствования. Тот факт, что крестьяне Украины засевали всего 55 % посевных площадей, говорил об отсутствии стимулов, а отнюдь не о саботаже со стороны кулаков. Если в годы Гражданской войны Раковский считал раскулачивание «необходимым революционным средством», то позже он сам признал этот путь «примитивным средством борьбы».[316]

Раковский вынужден был убедиться, к каким катастрофическим результатам привела политика военного коммунизма не только в сельском хозяйстве, но и в промышленности, во всех сферах жизнедеятельности, в результате своей поездки по Донбассу в 1921 г. В брошюре, которую он подготовил в качестве резюме докладов на заседаниях местных исполкомов, рисовалась страшная картина. Посевная кампания была провалена. Животноводство потеряло 70 % скота. Не работали шахты. Не работали школы.[317]

Новая экономическая политика, которая начала проводиться с 1921 г., нашла различное понимание у деятелей партии и государства. Раковский воспринял нэп как серьезную и длительную политику и активно занялся ее реализацией. Он принял участие в X съезде РКП(б) в марте 1921 г., председательствовал на одном из заседаний, был избран в состав ЦК. Именно этот съезд и принял решение о замене разверстки натуральным налогом, которая явилась первым шагом на пути к нэпу.

Как председатель Совнаркома, Раковский способствовал развитию различных форм кооперации на селе, но сам был склонен к созданию коллективных производственных хозяйств. Хотя Раковский говорил на Всеукраинском съезде сельскохозяйственной кооперации в октябре 1922 г. о необходимости поддержки деятельности не только производственных, но и других кооперативов, к последним он относился настороженно, считая, что находятся они в руках кулаков. По его инициативе были созданы Всеукраинский кооперативный союз, а также аналогичные союзы при местных исполкомах под строжайшим контролем со стороны партийных органов.