Концептуальный подход к исследованию бюджетного устройства предполагает определение его содержания, универсальных свойств, «приемлемых» для законодательного регулирования и финансовой практики государства вне зависимости от принадлежности к тому или иному типу. Это позволит сформулировать общее понятие бюджетного устройства, выявить универсальную структуру его юридической конструкции, в конечном счете – определить понятие и структуру бюджетного устройства Российского государства. Понятия и определения не только показывают суть познаваемого предмета, но и «дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться …от явления к сущности».[143]

1. В связи с отсутствием нормативной дефиниции бюджетного устройства следует обратиться к развитию научных представлений о данной категории.

В российской науке понятие и содержание бюджетного устройства государства трактуется неоднозначно.

Некоторые ученые отождествляют его с бюджетной системой, охватывающей бюджеты разных уровней.[144] В связи с этим констатируется связь государственного устройства и бюджетного устройства, бюджетных отношений. Такой подход не теряет актуальности («организация бюджетной системы» по уровням).[145] Он обусловлен стремлением внести ясность в бюджетно-правовое регулирование, исключить запутанность его положений.

Под влиянием тенденций совершенствования правового регулирования и теоретико-правовых основ бюджетных отношений представителями финансово-правовой науки разных периодов предпринимаются попытки углубления трактовки исследуемой категории, составных элементов ее содержания. Бюджетное устройство государства – это виды бюджетов и их соотношение, способ взаимосвязи элементов бюджетной системы (Н. И. Химичева),[146] разграничение доходов и расходов государственного бюджета между его звеньями в порядке бюджетного регулирования, полномочия государства и уполномоченных органов в области бюджета (В. В. Бесчеревных, Н. Н. Ровинский и др.).[147] Предложение включить в бюджетное устройство бюджетные права разных уровней власти, публично-правовых образований в составе государства высказано еще М. А. Гурвичем.[148] Включение в бюджетное устройство прав субъектов бюджетных отношений поддержано и экономистами.[149] В связи с этим получила распространение точка зрения, что бюджетное устройство обуславливает формы и методы взаимоотношений органов власти в рамках бюджетной деятельности.[150]

На наш взгляд, подобные формулировки знаменовали попытки охарактеризовать бюджетное устройство не просто в качестве совокупности элементов – бюджетов бюджетной системы, но и учесть статус субъектов, полномочия которых связаны с ее функционированием). В то же время соотнесение бюджетного устройства государства с бюджетными правами задействованных субъектов не должно приводить к сведению его содержания к системе государственных органов, территорий, наделенных соответствующими полномочиями. Содержание бюджетного устройства связано и с иными характеристиками финансовых правоотношений, о чем речь идет в дальнейшем.

Заслуживает внимания рассмотрение бюджетного устройства в аспекте его юридического установления, наделения норм бюджетного права ролью слагаемого его содержания. В таком смысле основы бюджетного устройства охватывают нормы, закрепляющие состав бюджетной системы, бюджетные права государства, разграничение этих прав между представительными и исполнительно-распорядительными органами и порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.[151]