Русское военное руководство выстраивало способы взаимодействия с гражданским немецким населением, руководствуясь традиционным различением комбатантов и некомбатантов. Отсутствие долгосрочных целей инкорпорации всей Восточной Пруссии в состав империи привело к тому, что главная задача ограничивалась поддержанием порядка на занятых территориях, а это включало и пресечение возможных враждебных акций со стороны германских подданных, и недопущение нарушения дисциплины русскими солдатами. Эти идеи нашли отражение в «Объявлении всем жителям Восточной Пруссии». Его распространение началось на следующий день после того, как 17 (4) августа 1914 г. 1-я армия перешла в наступление. В нем четко обнаруживается разница между германскими войсками и мирными людьми, последних предписывалось «миловать». Однако изначальное недоверие к немцам заставило предупредить их о том, что все оказавшие сопротивление будут «беспощадно караться», а селения – сжигаться до основания. При отсутствии враждебности «всякая даже малейшая оказанная ими Российским войскам услуга будет щедро оплачиваться и награждаться». Объявление гарантировало и неприкосновенность имущества[67].

По мере продвижения вглубь провинции в занятых городах из числа русских офицеров назначался комендант, а из местных жителей – бургомистр. Тем самым вводилась двойная система управления. Поскольку ряд территорий, преимущественно сельских, быстро оказался в тылу 1-й армии, то к 25 (12) августа генерал П. К. фон Ренненкампф подчинил их сувалкскому губернатору Н. Н. Куприянову. Последний также руководствовался соображениями поддержания общего порядка: через главного начальника Двинского военного округа генерала А. Е. Чурина он вскоре запросил Министерство внутренних дел о присылке дополнительных полицейских и жандармских чинов[68]. Ответ в Ставку Верховного главнокомандующего пришел 28 (15) августа: председатель Совета министров И. Л. Горемыкин сообщал, что «командирование высших начальствующих лиц с несколькими при них ближайшими сотрудниками не может вызвать никаких затруднений для гражданского управления Империи; что же касается низших должностных лиц, то командирование таковых в значительном числе представляется по соображениям охраны спокойствия и безопасности в Империи невыполнимым»[69]. Также он полагал возможным в Галиции назначать на низовые должности местных жителей, а в Восточной Пруссии ограничиться русским управлением, что явным образом свидетельствует: последняя воспринималась как более чуждая, а потому и опасная территория.

После успешного Гумбинненского сражения 20 (7) августа, отступления немецких войск и массового бегства населения у русского командования сложилось впечатление, что вскоре вся Восточная Пруссия окажется под его властью. Соответственно, стал вопрос о выстраивании полномасштабной системы управления. Так, 26 (13) августа в «Записке для памяти» генерал-квартирмейстер штаба Верховного главнокомандующего генерал Ю. Н. Данилов отмечал: «Полевое управление армии ген. Самсонова <…> следовало бы реорганизовать по типу армии местного характера с подчинением ген. Самсонову всей Восточной Пруссии, из коей следовало бы образовать генерал-губернаторство, с подготовкой управления занятой территории уже теперь»[70]. В этот же день главнокомандующий Северо-Западным фронтом Я. Г. Жилинский в телеграмме начальнику штаба Верховного главнокомандующего Н. Н. Янушкевичу предлагал создать отдельное генерал-губернаторство с включением туда обеих – западной и восточной – прусских провинций. Необходимость скорейшего формирования новой управленческой структуры он объяснял тем, что «в некоторых пунктах в тылу армий» отсутствовал надлежащий порядок и осуществлялась продажа вина, т. е. предполагалось усилить контроль за дисциплиной прежде всего русских тыловых частей, а не германских подданных