Соблюдая внешне законность, власти прикрывались ею для осуществления репрессий, подменяя судебную расправу административной. С каждым годом число административно-поднадзорных росло, что явно свидетельствует о кризисе политического режима, уже неспособного к обычным мерам и прибегающего к чрезвычайным.

При введении положения чрезвычайной охраны все правила, действующие при усиленной охране, сохранялись, и дополнялись более жесткими, а местные органы наделялись рядом полномочий. Генерал-губернатор или специально назначенный «главноначальствующий» могли учреждать для содействия полиции «особые военно-полицейские команды», отстранять от должности чиновников, налагать секвестр на недвижимое и арестовывать движимое имущество и т. д.

«Положение об охране» расширяло административные права полиции и возрождало многие положения Временных правил 1 сентября 1878 г. В условиях действия «Положения усиленной охраны» местным начальникам полиции, начальникам ГЖУ и их помощникам на основании ст. 21 «Положения об охране» предоставлялась возможность производить задержания при наличии «основательных подозрений» в совершении государственных преступлений, прикосновении к ним или в принадлежности к противозаконным сообществам. Им разрешалось производить обыски в любое время суток и во всех помещениях, фабриках, заводах и т. п.[188]

Прокурор Харьковской судебной палаты С. С. Хрулев отмечал, что администрация пользовалась правом ареста не только политически неблагонадежных или подозреваемых в государственном преступлении, но и в отношении уголовников и лиц, не совершивших никаких преступлений[189].

Вопреки прямому требованию закона, аресты и обыски нередко производились становыми и полицейскими приставами и даже околоточными надзирателями и урядниками без предписаний исправников и полицмейстеров[190].

Формулировка задержаний на основании «подозрения» способствовала проявлениям произвола. Резкое осуждение «Положения об охране» было высказано директором ДП (1902–1906 гг.) А. А. Лопухиным. Он писал, что «Положение» «поставило все население России в зависимость от личного усмотрения чинов политической полиции», ибо для ареста «вместо объективных признаков виновности, было признано достаточным присутствие у любого жандармского чина субъективного впечатления подозрения в виновности лица»[191].

Но вместе с тем «подозрение» закрывало истинные мотивы ареста. Это были агентурные данные, которые полиции необходимо было скрыть и осуществить расправу административным путем.

В случае такого ареста полиция и жандармерия составляли постановление об аресте, копия которого направлялась в прокуратуру. Информировался также губернатор или градоначальник. По их распоряжению срок ареста мог продлеваться от двух недель до одного месяца[192].

В разъяснении к ст. 21 указывалось, что если производящее дознание лицо сомневается, на основании какого законоположения возбуждать дознание: в порядке 1036 (1–16) ст. Уст. угол. суд. или по «Положению 14 августа», – то целесообразнее сделать это по «Положению об охране».

ГЖУ производило дознание на основании Уст. угол. суд. и «Положения об охране», а охранка только на основании «Положения об охране», что привело к различию в их практической деятельности. При наличии улик ГЖУ производило дознание на основании 1036 ст. Уст. угол. суд. Розыскные и охранные отделения производили дознания в порядке «Положения об охране». Это было обусловлено тем, что в районе действия охранок агентурное наблюдение выводилось из компетенции ГЖУ.