Конкуренция между коалициями политиков накладывается на конкуренцию между бюрократическими структурами за ресурсы бюджета. Речь идет о конкуренции между «военными» и «гражданскими» бюро. Долгосрочные успехи «гражданских» бюрократов и «левых» политиков[43] могут служить объяснением сокращения доли расходов на оборону (вообще на чистые общественные блага) в расходах государства. Еще лучше она подходит для объяснения феномена новой военной юстиции, фактически запрещающей побеждать (наносить врагу непоправимый урон, лишающий его возможности сопротивляться). Лозунги «война – не решение проблем» или «в ядерной войне не бывает победителей» подходят для бюрократической записки ничуть не хуже, чем для статьи в газете или выступления на антивоенном митинге.

Конкуренции между военными и невоенными задачами, военными и гражданскими бюрократами вероятно столько же лет, сколько и самому государству[44]. В нынешнем виде – как безостановочное наступление гражданских на военных, это явление проявляется между мировыми войнами. Черчилль [Черчилль, …1991[45]; Маннергейм, 1999] представляют провалы в обеспечении безопасности как результат недальновидности политиков[46] или несчастное стечение обстоятельств. Возможно, однако, и иное объяснение, связанное с интересами как политиков, так и бюрократов.

Действительно, прежде чем добиться преимущества в дележе бюджетного пирога, обычно требуется обосновать свои преимущества на уровне решения задач. Только в конце этого пути возникают чеканные формулировки в бюджетном законодательстве – «обязательные расходы» («mandatory outlays»[47]) и «расходы по усмотрению» законодателя (discretionary outlays). К первым относятся основные расходы США на «смешанные общественные блага»[48], а ко вторым – основные (военные) расходы США на чистые общественные блага.

Подход, требующий опеки как бы ограниченно дееспособных граждан «от колыбели до могилы», создает потенциально безграничные возможности расходования бюджетных средств[49]. Оборонные расходы «продаются» бюджетно-зависимому избирателю с куда бо льшим трудом.

Сохранение стабильной доли военной нагрузки на ВВП при снижении ответственности за качество поставки блага «оборона» создает базу для расширения бюрократической коалиции. Чиновники военных ведомств теряют в престиже, но выигрывают в освобождении от ответственности.

Традиционная концепция безопасности через устрашение требует не только и не столько преимущества в вооружении. Прежде всего устрашение обеспечивается решимостью применять оружие и способностью делать это успешно. Применение оружия, создающее эффект реальности угрозы, является тестом также и для чиновников, отвечающих за обеспечение армии всем необходимым.

Напомним общеизвестный факт. Успешный военный, лидер – очень редкое благо. Зачастую он меньшинство даже среди самих военных (с учетом военной бюрократии).

Поэтому успешность армии связана в том числе с ее способностью терпимо относиться к военному успеху и к его организатору. Сам же такой организатор зачастую личность грубая, эксцентричная, малоприятная (Уильям Грант, Джордж Паттон, Йонатан Нетаньяху).

Такой лидер склонен к риску («авантюрист» по природе), жесток и требователен (а требовательность часто трудно разграничить с самодурством – Р. Эйтан, Дж. Паттон, А. Суворов).

Поэтому нужна стабильная политическая воля руководства и высокий спрос со стороны общества для того, чтобы выбирать, защищать и продвигать таких военных.