В феврале 1549 г. царь созвал Земский собор (Избранная рада), на котором присутствовали представители всех сословий. Первые его реформы связаны с именами митрополита Макария, священника придворного Благовещенского собора Сильвестра и дворянина А. Ф. Адашева[24]. Кроме них в разработке и проведении реформ также участвовали Д. И. Курлятев[25], И. В. Шереметьев[26], А. И. Курбский[27]. Собор принял решение о создании нового единого государственного свода законов – Судебника 1550 г., в основу которого был положен расширенный и систематизированный Судебник Ивана III 1497 г.

Для обеспечения реформы государственного аппарата создаются приказы, имевшие судебно-полицейские функции; первым из них стал Челобитный приказ. В нем рассматривались жалобы дворян и детей боярских, которые по Судебнику 1550 г. получили право обращаться непосредственно к суду царя; также Челобитный приказ служил апелляционной инстанцией по обжалованию решений, вынесенных нижестоящими судебными органами, контролировал деятельность других государственных учреждений и должностных лиц государства.

Главой приказа стал А. Ф. Адашев, вместе с Сильвестром в начале реформ оказывавший наибольшее влияние на царя. О его влиянии говорит тот факт, что в 1552 г. Адашев получил должность постельничего. Постельничий был ближайшим советником царя, сопровождал его при выходах из дворца, неотлучно дежурил в царских покоях. Как показывают исторические примеры, подобным доверием государей пользовался ограниченный круг людей, в первую очередь начальники личной охраны. Однако, как это часто бывает, через 10 лет Адашев и Сильвестр подверглись опале. Иван IV впоследствии писал, что они «государилися, как хотели», а с него государство «сняли»: что он был государем на словах, а не на деле. Возможно, в основе этого решения лежало стремление царя проводить самостоятельную политику. Также вероятно, что опала была следствием интриг со стороны родовитых бояр, недовольных политикой фаворитов. В 1560 г. Сильвестр был отправлен в ссылку, а Адашев арестован и при малоизвестных обстоятельствах спустя некоторое время умер.

Одним из важнейших решений Ивана IV было создание Посольского приказа, ведавшего международными отношениями, в том числе вопросами разведки в иностранных государствах.

Во главе приказа поставили подьячего И. М. Висковатого[28], который первым делом занялся созданием царского архива, куда поступили бумаги великих и удельных князей, документы внешнеполитического характера, следственные материалы. Таким образом, под его руководством был создан первый общегосударственный центр хранения, учета и анализа конфиденциальной информации, положено начало информационно-аналитической службе, основывавшей свою деятельность как на собственных архивных документах, так и на документах, тем или иным способом попадавших в Москву.

Чтобы обеспечить принятие выгодного для России решения, наряду с обычными дипломатическими средствами того времени И. М. Висковатый в 1562 г. привлек на свою сторону приближенных датского короля, которых, пользуясь современной терминологией, можно называть «агентами влияния». В 1559–1560 гг. царь использовал Посольский приказ в качестве противовеса влиянию А. Адашева.

Разделавшись с земской оппозицией, Иван IV переключился на поиск «врагов» среди приказной бюрократии. При дворе заметно набирали силу братья Щелкаловы[29], которые сыграли не последнюю роль в опале Висковатого. В 1570 г. И. М. Висковатый официально открыл печальный список руководителей и сотрудников спецслужб, получивших в качестве награды за верную службу «высшую меру».