Слово «приказ» в XV–XVII вв. означало: 1) личное поручение князя; 2) должность («приказчик»); 3) центральное учреждение государственного управления^>8.

Мы будем употреблять этот термин в последнем, третьем, смысле.

Появление первых приказов принято относить к эпохе Ивана III Великого. Вместе с тем точная дата их создания неизвестна. «Если некоторые приказы, – рассуждал по этому поводу С. М. Соловьев, – должны были явиться непременно при Иоанне III, то не понимаем, почему некоторые из них не могли явиться ранее»^>9.

Период становления приказной системы вызывает не меньшие трудности. Дело в том, что приказы возникли не сразу (по распоряжению царя или в результате реформы), а постепенно, «без явной реорганизации предшествовавших управленческих структур»^>10. Поэтому определить промежуток времени, в который множество обособленных друг от друга приказов образовало единый и единственный бюрократический аппарат, – задача не из легких.

В современной историко-правовой науке считается, что приказный строй сложился к середине XVI в.

М. И. Горчаков, характеризуя Монастырский приказ как административный орган, констатировал: «Ему приказана деятельность, но не даны законы и правила для управления. Ему отведена весьма значительная часть государства <…> но как управлять этой частью, – ему не указано»^>11.

Эта цитата применима и к другим приказам. Все они, во-первых, функционировали перманентно, т. е. на постоянной основе (что и отличало приказы от численной (десятичной) и дворцово-вотчинной систем управления), а во-вторых – без строгой правовой регламентации.

Непрерывность деятельности (или деятельность в собственном смысле слова) и пробельность (доверительность/неопределенность) ведомственного регулирования составляют сущность приказной власти.

Основная черта приказов – недостаточно четкое разграничение компетенции и, как следствие, дублирование функций (ведомственная чересполосица), выражавшееся преимущественно в том, что один приказ мог рассматривать дела разных видов (ведомств), а разные приказы, соответственно, – дела одного и того же вида.

«Эта запутанность, – отмечал В. О. Ключевский, – отчасти происходила от того порядка, в каком учреждались приказы; они явились не все вдруг, а возникали постепенно, один за другим: усложнялись дела известного рода, – и для них учреждался особый приказ; между тем дела не переставали ведаться и в тех приказах, к которым они прежде принадлежали»^>12.

Второй, не менее веской причиной того, что круги компетенции приказов больше всего напоминали круги Эйлера, были лакуны в законодательстве о центральных органах государственной власти.

Таким образом, параллелизм приказной системы обуславливался ее сущностью и особенностями оформления.

Назовем другие признаки приказов. Это: 1) предельная степень административной концентрации (все приказы находились в московском Кремле); 2) единство распорядительства (единоначалие)^>13; 3) широкий объем дискреционных полномочий; 4) высокая значимость человеческого фактора; 5) модульность (абсолютность) административного потенциала; 6) низкий уровень бюрократической автономности; 7) предрасположенность к ручному управлению