Дмитрия Алексеевича занимали также вопросы внутреннего положения в стране. Его настораживали рост революционного движения и склонность радикально настроенной молодежи к терроризму. Осенью 1879 года он составил записку «Мысли о необходимых преобразованиях в управлении, в учебной части и духовенстве». В ней предлагалось реформировать Государственный совет: ввести в его состав выборных представителей от земств в равном количестве с членами по назначению; по замыслу автора это стало бы логическим продолжением земской реформы. Рекомендовалось также укрепить центральную исполнительную власть – создать Совет министров, то есть единое правительство, которое будет вырабатывать общую программу, проводить согласованную политику и нести за нее коллективную ответственность.

В феврале 1880 года, в обстановке общественного брожения и череды покушений со стороны террористов, Александр II призвал на пост председателя вновь учрежденной Верховной распорядительной комиссии генерала М. Т. Лорис-Меликова и наделил его чрезвычайными полномочиями. После упразднения комиссии в августе этого же года Лорис-Меликов стал министром внутренних дел. «Диктатор» сделал ставку на возобновление политики реформ и союз с лояльными монархии общественными силами. Милютин, с его авторитетом, стал для него незаменимым союзником. В коалицию либеральных бюрократов вошел также председатель Департамента государственной экономии Государственного совета А. А. Абаза, занявший в октябре 1880 года пост министра финансов. «Триумвиров» поддерживал председатель Государственного совета великий князь Константин Николаевич. Либеральные министры выдвинули программу, которая предусматривала: меры по преодолению крестьянского малоземелья, реформирование налоговой системы, пересмотр паспортного устава, урегулирование взаимоотношений наемных рабочих и предпринимателей, дарование прав раскольникам, преобразование губернских административных учреждений, смягчение цензуры и др.

Для создания механизма разработки и обсуждения намеченных реформ был подготовлен проект образования двух временных подготовительных комиссий (административно-хозяйственной и финансовой). Они состояли из назначенных чиновников разных ведомств и «сведущих лиц» из числа специалистов-практиков, находящихся на государственной и частной службе. Для рассмотрения законопроектов, подготовленных в этих комиссиях, предполагалось создать общую комиссию, включающую членов подготовительных комиссий и выборных представителей земских и городских учреждений. Одобренные комиссией законопроекты должны были передаваться для окончательного обсуждения в Государственный совет. Все эти комиссии носили чисто совещательный характер и не обладали правом законодательной инициативы. Проект получил название «конституции» Лорис-Меликова. Несмотря на крайнюю ограниченность декларированного в нем «народного представительства», реализация подобной инициативы могла стать принципиальным шагом на пути преобразования государственной системы.

Проект был одобрен в Особом совещании, это решение 17 февраля 1881 года утвердил Александр II. Он назначил на 4 марта заседание Совета министров, чтобы заслушать доклад Лорис-Меликова и обсудить текст правительственного сообщения о созыве подготовительных комиссий. Однако убийство императора 1 марта в корне изменило ситуацию в стране. Новый самодержец, испытавший шок от гибели отца, не был склонен идти на уступки обществу. Фактически судьба «конституции» решилась на заседании Совета министров 8 марта. Большинство присутствующих выступили за утверждение проекта. Милютин заявил, что «почти все прежние реформы разрабатывались также с участием представителей местных интересов» и что «оставить это ожидание неудовлетворенным гораздо опаснее, чем предложенный призыв к совету земских людей». Однако Александра III гораздо больше впечатлило отрицательное мнение меньшинства. Самой непримиримой была речь обер-прокурора Святейшего синода К. П. Победоносцева, назвавшего Великие реформы «преступной ошибкой». В итоге император распорядился еще раз обсудить проект.