Само создание института народного контроля в Советском государстве было не просто преобразованием уже существовавшего с 1962 по 1965 г. партийно-государственного контроля, а попыткой найти за пределами стандартного набора буржуазных демократических институциональных правовых механизмов обеспечения эффективности социального управления какой-либо промежуточный, как бы демократический по форме, но в то же время советский по сути, гибридный институт, который бы позволил получить «западный» результат, но без смены советской управленческой парадигмы. Поэтому на смену партийно-государственному контролю пришел контроль народный, в названии которого была подчеркнута тесная близость народа с деятельностью по контролю за реализацией управленческих решений в СССР7. Попытка эта была вынужденной, вызванной необходимостью поиска выхода из ситуации системной неэффективности контрольных механизмов.

Механизм общественного контроля, сформировавшийся – в значительной степени стихийно – после распада советской системы, характеризовался гораздо меньшей структурированностью, отсутствием формализации и нормативной регламентации, нерегулярностью осуществления, ограниченностью сфер приложения8. В тот период функции общественного контроля брали на себя прежде всего правозащитные организации (например, комитеты солдатских матерей) и экологические движения, а также общества потребителей. Лишь с появлением Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» некоторые из перечисленных выше характерных черт общественного контроля постепенно стали уходить в прошлое.

Для эффективного функционирования системы общественного контроля недостаточно создать даже идеальную нормативно-правовую базу. Прежде всего необходимы наличие развитого гражданского общества, взаимное доверие между ним и государством, высокий уровень правосознания и политической культуры граждан. Вместе с тем, как справедливо отмечается в научной литературе, «в настоящее время в России отсутствуют устойчивые традиции взаимоотношений индивида и власти, общества и государства. В условиях, когда гражданское общество неразвито, недостаточно структурировано, практически отсутствуют дееспособные субъекты, которым под силу осуществить контролирующую функцию. Кроме того, необходимо принимать во внимание и особенности российского менталитета (своеобразное понимание свободы, роли права в жизни общества и традиционно сложившееся отношение к государству)»9.

Уникальность Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» состоит также в том, что он рождался непосредственно в структурах гражданского общества, а не готовился какими-либо парламентскими партиями, депутатами или Правительством РФ. Впервые концепция законопроекта была представлена в г. Нальчике 5 июля 2011 г. на заседании Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (далее – СПЧ), проходившем под председательством Президента РФ Д.А. Медведева.

Представляя концепцию будущего закона, председатель СПЧ М.А. Федотов отметил, что для активизации гражданского общества «очень важно дать ему место для подвига, то есть создать место, где общественная активность может проявиться максимально полезным образом. И такой сферой гражданской активности мы предлагаем сделать гражданский контроль. Концепция федерального закона об общественном или гражданском контроле нами разработана. Я Вам ее с удовольствием передам. Она еще является предметом наших внутренних дискуссий. Но мы полагаем, что такой закон может стать структурообразующим ядром новой отрасли российского законодательства – законодательства о гражданском контроле. И тогда и Закон об Общественной палате, и Закон об общественных наблюдательных комиссиях в системе ФСИН, и указы об общественных советах в системе МВД, в федеральных органах исполнительной власти – все это получит единую правовую базу».