Как показывает практика, отраслевое законодательство требует дополнений и изменений. Так, недостатки правового регулирования в данной сфере приводят к тому, что, с одной стороны, наблюдается так называемый «туристский рэкет»[5], когда за незначительные нарушения при оказании туристских услуг удается получить не вполне справедливую компенсацию, а с другой – невозможность для потребителя в ряде ситуаций реализовать право на защиту из-за коллизий между нормами ГК РФ и нормами законодательства о туризме и транспорте, сложностей в системе отношений «страховая компания (банк) – туроператор – турагент – турист» (а теперь еще и объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь» с компенсационным фондом). Еще более запутывают дело хитро составленные в пользу туристских организаций договоры.

ГК РФ предписывает в случае конфликтов между туристской организацией и туристом обращаться к турагенту, так как у потребителя именно с ним возникли гражданско-правовые отношения. Конструкция агентского договора между туроператором и турагентом, заключенного по модели договора комиссии, также предполагает, что ответственность перед туристом несет турагент. Однако Закон об основах возлагает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора с туристом на туроператора, как на лицо, имеющее банковское и страховое обеспечение.

Нет единства мнений и в регламентации ответственности туроператора за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по перевозке. В п. 8 письма Роспотребнадзора «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания» указано, что при рассмотрении вопросов, связанных с защитой прав потребителей в сфере туристских услуг, необходимо учитывать особенности транспортного законодательства. Поскольку согласно транспортному законодательству ответственность за перевозку всегда несет перевозчик, эта транспортная услуга не включается туроператорами в состав туристского продукта[6].

Однако Закон об основах к существенным нарушениям туроператором договора о реализации туристского продукта, являющимся основанием для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии, относит, в том числе, неисполнение обязательств по оказанию туристу и (или) иному заказчику услуг, входящих в туристский продукт – то есть и услуг по перевозке. Возникает вопрос: как же может отвечать страховая компания за неисполнение обязанностей по перевозке, если согласно указаниям Роспотребнадзора транспортная услуга не включается в состав туристского продукта? Ведь страхованию подлежит ответственность туроператора, а не перевозчика.

Существует еще одна проблема – урегулирование отношений между субъектами туристского рынка. Договору между туроператором и турагентом посвящена ст. 9 Закона об основах, но вид договора не конкретизирован, не установлены пределы их ответственности перед туристом: разграничить ответственность должны сами стороны договора. На практике турагент – слабая сторона – присоединяется к договору, разработанному туроператором, не имея возможности урегулировать порядок взаимодействия туроператора и турагента в случае предъявления к ним претензий туристов. Противоречивость положений ГК РФ и туристского законодательства, определяющих отношения между туроператором, турагентом и туристом, приводит к тому, что не работают и нормы законодательства о финансовых гарантиях.