С 1992 года было разрешено иметь приусадебные земли в частной собственности. В 1993 году было принято несколько указов президента о дополнительных мерах по наделению граждан землей, а специальным постановлением правительства от 30 мая 1993 года был утвержден «Порядок купли-продажи гражданами РФ земельных участков». Конституция 1993 года сняла ограничения на купл10-продажу земли и для других ее пользователей.

Именно с этого момента путаница в земельном законодательстве усиливается. Президент специальным указом признает недействующей половину статей Земельного кодекса 1991 года. Однако взамен многих из них не были приняты другие. Согласно статье 72 Конституции РФ земельное законодательство относилось к совместному ведению РФ и субъектов РФ, что позволило субъектам самостоятельно решать те вопросы, по которым в федеральном законодательстве был правовой вакуум. Все это породило сильный разнобой в региональном законодательстве, что подогревалось стремлением субъектов Федерации к максимальному расширению своего суверенитета.

Второй этап (1994–1995) – попытка создания административного рынка земли. Хотя закон «О плате за землю» был принят еще в 1991 году, фактически он не работал до постановления правительства 1994 года «О порядке определения нормативной цены на землю». Это постановление определило цену на землю, равную 200-кратной ставке земельного налога, и методы его расчета в зависимости от качества и местоположения участка (с тех пор ставки ежегодно индексируются). Эти ставки задают дифференциацию нормативных цен сельскохозяйственных земель (Плата 1996). Стоимость земли в приусадебных хозяйствах, под дачами и садами рассчитывается на этой же основе с помощью специальных коэффициентов. Нормативная цена таких участков выше, особенно если они находятся на территории населенных пунктов и курортных зон.

В то же время возрастающие потребности горожан во втором, загородном, жилье и разрешение продавать приусадебные и садоводческие участки создали реальный земельный рынок в пригородах крупных городов. В результате путаницы в земельном законодательстве не были увязаны процедуры получения земель сельскими жителями и горожанами и возможности их продажи. Землю можно получить бесплатно или почти бесплатно – за нормативную цену, а продать можно – по рыночной цене. В пригородах, где рыночные цены очень высоки и достигают нескольких тысяч долларов за сотку, это стало статьей дохода для некоторых жителей, причем одна семья стремилась по разным каналам получить несколько участков земли. Но главное, это было крайне выгодно чиновникам разных уровней, имеющим доступ к распределению земель. Если для общественности битвы вокруг частной собственности имели во многом политическую окраску, то чиновникам длительное сохранение неясности земельных отношений давало очень большие фискальные преимущества.

Третий этап начинается с президентского указа от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю».

Указ ознаменовал введение свободного оборота не только приусадебных участков, но и земельных паев, который по идее должен был привести к аккумулированию земельной собственности в руках эффективных производителей (Серова 2000). Всем коллективным хозяйствам предложено было в течение года купить или арендовать у собственников земельных паев их участки. Это позволило урегулировать отношения между предприятиями и населением, в то же время различные юридические и частные лица начали активно скупать паи у бедного и непрактичного населения.