Это был первый закон о местном самоуправлении, аналогов которому в советском государстве не было. Член Политбюро ЦК КПСС В. И. Воротников, которому было по заведенному тогда в ЦК КПСС порядку поручено возглавлять на последних этапах рабочую группу по подготовке закона, на заседании группы, члены которой подчеркивали новаторский характер документа, заявил: «Не должно получиться так, будто мы сейчас только создали Советскую власть и формируем новый политический институт. Нужно как-то помягче это сделать, не так «в лоб». Государственные и общественные начала у нас сочетаются, другое дело, что они были деформированы, многое было у Советов отобрано, на разных уровнях проявляясь по-разному. Беда в том, что мы совершенно лишили самоуправления и самостоятельности низовые организации. Да и в высших сферах многие дела были в руках партийных органов». Но «помягче» не получилось, те, кто работал с самого начала над проектом закона, прекрасно понимали, что они должны помочь создать документ о новом политическом институте, и именно таким он, в конечном счете, и получился.

Надо иметь в виду существование у нас научной дисциплины «Советское строительство», предметом исследования которой служили Советы, а в задачу входила, в частности, разработка научных рекомендаций, улучшающих практику. Таких рекомендаций, изложенных в десятках монографий, сотнях научных статей, было много. Причем в научных трудах, созданных главным образом в 60—70-х гг., шла речь о сочетании общественных и государственных начал в Советах, о необходимости наделения их самостоятельностью в решении вопросов местного значения, о развитии демократических сторон в их деятельности и о многом другом. Ученые, поддерживавшие нить прогрессивной научной мысли в сфере российского государственного строительства и конкретно в области организации и деятельности представительных органов власти, начали предварительную работу по созданию проекта Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства».

Главное было в концепции. Что такое местное самоуправление, как сформулировать его понятие – вот один из главных вопросов, на который надо было сразу же отвечать. Профессора Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, М.И. Пискотин, автор этих строк и другие, основываясь на своих знаниях не только Советов, но и местного самоуправления в других государствах, вырабатывали нужные идеи.

Отдавая дань партийной идеологии, без чего тогда еще невозможно было работать, авторы проекта закона определили местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа. Вместе с тем они обозначили местное самоуправление только как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов – это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему. «Нужно четко определить первый элемент местного самоуправления, – отстаивал свою позицию профессор Ю.А. Тихомиров, – субъект его. Местное самоуправление я не трактую как дела местные, изолированные от общегосударственных, республиканских. Нужно понимать дела местные как дела мои собственные. Дела республиканские – те, в которых я имею долю местную. Дела общесоюзные, в которых я тоже соучаствую, потому что и тут есть местная доля – экологические программы, целевые комплексные программы. Местное самоуправление нужно показать не как локальное, закрытое от Союза, республики или области, а как долю, которая имеет меру самостоятельности»