В подчинении московской Ратуши находились местные земские избы – выборные посадские органы во главе с земскими старостами, которых стали называть бурмистрами. Ратуша возглавлялась президентом и была коллегиальным органом, состоявшим из двенадцати бурмистров. Наделив Ратушу правом финансового контроля, Петр полагал, что сможет покончить с воровством воевод. Ратуша собирала в казну государственные платежи: налоги, таможенные пошлины, мзду с кабаков и харчевен – чтобы затем распределять накопленные деньги.

Волновала царя и необходимость увеличения государственных расходов, вести которые он также доверил Ратуше. Но здесь его ждало разочарование. Так, назначенный в 1705 году инспектором ратушного правления Алексей Александрович Курбатов беспрестанно докладывал царю о злоупотреблениях уже не только среди воевод, но и среди выборных московских бурмистров: «В Москве и городах чинится в сборах превеликое воровство… и ратушские подъячие превеликие воры»[52].

Тем не менее, несмотря на коррупцию среди московских чиновников, Петру удалось добиться увеличения прибылей Ратуши, однако все возрастающих военных расходов они покрыть не могли. Терпение государя переполнилось, и он вновь решился на реформу – губернскую. Как справедливо отметил Василий Ключевский: «Губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт… Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего, он сам децентрализовался по окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью».

Своим указом от 18 декабря 1708 года Петр I создал следующие губернии: Московскую, Азовскую, Архангелогородскую, Ингерманландскую (с 1710 года Санкт-Петербургскую), Казанскую, Киевскую, Сибирскую и Смоленскую. С годами число российских губерний росло. В 1775 году их было уже 23, к 1800 году – 41, а к концу существования Российской империи – уже 78.

В 1719 году губернии были подразделены на провинции во главе с воеводами, провинции же состояли из уездов, руководимых комендантами. А во главе губерний царь поставил главных начальников – губернаторов. Первым московским губернатором в 1708 году был назначен родственник царя – Тихон Никитич Стрешнев (1644–1719), один из немногих бояр, бороду которого Петр пожалел. Стрешнева царь любил как отца родного, часто так и обращаясь к нему в письмах и при разговоре. Один из ближайших сподвижников Петра, Стрешнев пользовался его особым доверием, недаром еще в 1697 году именно его царь оставил управлять государством, отправившись в Западную Европу.

Наместниками остальных губерний Петр также поставил преданных себе людей, в частности столичным генерал-губернатором стал Александр Меншиков. Приставка «генерал» в его новой должности означала, что Меншиков управлял приграничной губернией и был в военном звании. Он-то и стал первым в России генерал-губернатором.

Главной задачей губернатора стал сбор доходов на содержание расквартированных на территории губернии войск, а также управление и надзор над этими войсками, контроль за работой судов. Занимались царские наместники и гражданским управлением, зачастую полагаясь в этой части своих полномочий на вице-губернаторов. Первый вице-губернатор появился в России уже при следующем после Стрешнева градоначальнике – князе Михаиле Григорьевиче Ромодановском, также петровском сподвижнике. Вицегубернатором при Ромодановском стал В.С. Ершов.