Настоящий Федеральный закон устанавливает правовую основу и принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании, лицах, имеющих право на получение государственной социальной помощи, лицах, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее – лица, имеющие право на дополнительные меры государственной поддержки), а также сведений о детях.

В Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490[27] предусмотрено, что преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Но, как видно, преамбула Федерального закона от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования (далее – комментируемый Закон) содержит несколько иное регулирование, а именно определяет предмет регулирования данного Закона.

С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В качестве предмета регулирования комментируемого Закона в первоначальной редакции его преамбулы были названы установление правовой основы и принципов организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства РФ о государственном пенсионном обеспечении (в части трудовых пенсий).

Подготовка к принятию такого законодательного акта началась одновременно с формированием новой пенсионной системы России. Так, в Основных направлениях социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 474[28], отмечалось, что в дальнейшем предусматривается обеспечить постепенный переход к формированию системы пенсионного обеспечения на основе более полной реализации принципов социального страхования, введения механизма индивидуального учета трудового вклада работающих граждан, стимулирующего заинтересованность активной части населения в «зарабатывании» пенсии.

Постановлением Правления ПФР от 24 января 1995 г. № 13 была утверждена Концепция организации персонифицированного учета застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования[29], в которой в отношении актуальности и состава организации персонифицированного (индивидуального) учета застрахованных лиц отмечалось следующее:

действующая в России система государственного пенсионного страхования формировалась, начиная с 1912 г., и основана на общепринятых в мировой практике принципах всеобщности, обязательности, гарантированности и независимости от форм собственности. Однако механизмы реализации указанных принципов в период перехода России к рыночной экономике нуждаются в корректировке;

хотя в обществе укрепилось понимание пенсионного страхования, как системы самообеспечения работающего населения в пожилом возрасте, однако по нынешнему законодательству назначение пенсий осуществляется независимо от взносов государственного пенсионного страхования. Работающий гражданин России на основе своего предыдущего опыта считает, что уплачиваемые за него (в т. ч. и из его заработной платы) взносы в ПФР не влияют непосредственно на размер пенсии, которая в будущем будет ему назначена. В результате распространено уклонение работодателей и других плательщиков от этих платежей, и следовательно, имеет место снижение сумм средств, которые могут быть направлены на выплату пенсий нынешним пенсионерам;