Идея системности государственного управления пронизывает многие рассуждения автора. Анализируя систему министерства, автор отмечает существенную разницу в подходах к определению системы министерства. Согласно п. 7 Общего положения о министерствах министерство СССР, одноименные министерства союзных республик, подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют единую систему соответствующего министерства, а в индивидуальных положениях о министерствах СССР в систему министерства включаются также соответствующие органы управления автономных республик, органы управления исполкомов Советов депутатов трудящихся и подчиненные им предприятия, учреждения и организации339.

Важным элементом системности, по мнению Н.А. Волкова, является проблема возможности и целесообразности передачи полномочий по решению отдельных вопросов другим органам управления или предприятиям, организациям и учреждениям. Министерство СССР может поручать решение отдельных вопросов, входящих в его компетенцию, одноименным министерства союзных республик, а также предприятиям, организациям и учреждениям союзного подчинения, причем как для разового решения вопросов, так и для неоднократного использования такого права340. Определяющим моментом при даче вышестоящими органами поручения на выполнение какой-то части его полномочий будет играть квалификация, подготовленность исполнителей на местах к выполнению поручений341.

Передача полномочий возможна не только по вертикали, но и по горизонтали между министерствами. Предоставление права министерствам участвовать в решении отдельных вопросов, затрагивающих интересы другой отрасли, должно сопровождаться установлением правовых гарантий, результативности такого участия. Должен быть выработан порядок совместного решения определенной группы вопросов, надлежащего оформления принятых решений и ответственности перед вышестоящими органами и между собой при невыполнении этих решений342.

В своей монографии автор не рассматривает проблему разграничения компетенции между Союзом и союзными республиками. Тем не менее он очень внимательно и детально анализирует изменение компетенции органов управления при изменении компетенции союзных республик. По его мнению, расширение прав союзных республик, а в соответствии с этим и расширение прав министерств союзных республик, повело к сужению компетенции союзно-республиканских министерств Союза, к установлению за ними лишь общего руководства отраслью в целом и к концентрации основного внимания министерств Союза на наиболее важных проблемных вопросах руководства343.

Н.А. Волков, вне всякого сомнения, был одним из самых видных специалистов по проблеме системности государственного управления. В частных беседах, при руководстве написанием кандидатских диссертаций, он не раз выражал свое отрицательное отношение относительно возможности перевода на хозрасчет управленческой деятельности. Поэтому в своей монографии он очень скупо освещает эту, весьма популярную тогда среди руководства страны, идею: «П. 22 Общего положения о министерствах предусматривает право перевода структурных подразделений министерства на хозрасчет. В министерстве приборостроения, средств автоматизации и систем управления СССР все главные производственные управления министерства в 1968 г. были переведены на хозрасчет. В главных управлениях были созданы советы директоров, что позволило установить более тесные контакты предприятий с министерством и между предприятиями. В апреле 1970 г. министерство в целом переведено на самоокупаемость»