Представляется очевидным, что без изучения основных категорий, связанных с институтом государственного (муниципального) заказа, прежде всего его сущностного признака – государственных (муниципальных) нужд, невозможно обращение к вопросам правового регулирования отношений по его формированию, размещению и исполнению.
§1.3. Законодательство, опосредующее отношения по формированию и реализации государственного (муниципального) заказа
История развития законодательства России о государственных закупках насчитывает несколько веков.
Как отмечает В.И. Кузнецов, большая часть источников по публичным заказам X—XIII вв. погибла по разным причинам. Несмотря на это, к настоящему времени изучен значительный объем исторических документов времен X—XVIII вв.: уставные, судные, правые, иммунные, памятные, заказные грамоты, ханские ярлыки, повествовательные тексты и деловая переписка. В материалах этого периода (например, в Переяславской летописи 1346 г., ханском ярлыке митрополиту Алексию) имеется указание на институты заказа и его исполнителей – заказников.[185]
Тем не менее первым отечественным документом о публичном заказе принято считать указ царя Алексея Михайловича 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. Как отмечает Е.Ю. Гончаров, в этом указе «конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные составляющие – публичный заказ, поиск исполнителей, условия».[186]
В XVIII в. в России появляется первый развернутый законодательный акт, регулирующий закупочную деятельность государственных учреждений – Регламент об управлении адмиралтейством и верфью 1722 г. Аналогичный закон США о федеральных закупках появился лишь через 70 лет.[187]
К.П. Победоносцев отмечал, что подрядные сделки и операции в государственной экономике и в законодательстве особенно важное значение получили со времен Петра Великого. Важнейшими актами XVIII – первой половины XIX столетия о подрядах с казной являлись: Устав и Регламент Камер-Коллегии 1719 г., Адмиралтейств Регламент 1723 г., инструкция Генерал Кригс-Комиссару 1731 г., Регулы Провиантского Правления 1758 г., Регламент Адмиралтейской Коллегии 1765 г., Указ о подрядах 1784 г. и о залогах 1790 г., Устав 1802 г. о провианте и Положение 1830 г. о подрядах и поставках. «Во всем этом законодательстве, – писал автор, – выражается, с одной стороны, заботливость об ограждении казенного интереса от убытков и злоупотреблений – правилами и формальностями, с другой стороны, обеспечение казенных потребностей привлечением частной предприимчивости к подрядному делу, облегчением способов его пособиями и льготами, и допущением мелких промыслов к состязанию с крупными капиталистами в подрядном деле».[188]
Как указывает Л.В. Горбунова, нормативное регулирование отношений по поставке товаров для государственных нужд в период правления Петра I имело следующие особенности. Во-первых, законодатель отдельно выделил подряды «провиантские», что подчеркивало особую значимость отношений по поставке продовольствия. Во-вторых, поставка в рассматриваемый период осуществлялась, главным образом, для нужд армии. В-третьих, особенностью казенных подрядов уже тогда была возможность их заключения по конкурсу. В-четвертых, в целях пресечения ценовых злоупотреблений со стороны подрядчиков и защиты интересов казны, Сенатский указ 1716 года предусмотрел ограничение размера прибыли подрядчика. В-пятых, договоры казенного подряда заключались исключительно в письменной форме – составлением «договорных писем». В-шестых, обязательным условием заключения договоров поставки для государственных нужд было предоставление обеспечения его надлежащего исполнения (в форме поручительства).