Когда разразилась Первая мировая война, длительный конституционный кризис в результате уступок самодержавия осенью 1905 года и попыток отказаться от них в 1907 году[11] еще не был разрешен. 4-я Дума (ноябрь 1912 – 25 февраля 1917 года), избранная в сентябре – октябре 1912 года, располагала большинством, которое выражало готовность сотрудничать с властями в осуществлении законодательных мер. Однако либеральная оппозиция не могла примириться с тем, что парламент, наделенный контрольными функциями и инициативой в законотворчестве, лишен влияния на исполнительную власть. Дума не контролировала в достаточной степени действия правительства и не играла никакой роли в назначении министров.

Сам Совет министров не был кабинетом в понятии, принятом в парламентской системе. Отдельные министры, назначавшиеся непосредственно монархом и ответственные только перед ним, пользовались самостоятельностью как главы соответствующих департаментов. Они не отчитывались ни перед председателем Совета министров, ни перед самим кабинетом. Последний выступал лишь как координационный комитет – отнюдь не государственный орган, исполняющий политическую программу, по которой министры достигли согласия. В ходе любого заседания министры могли обнаружить, и часто так и происходило, что одного из их коллег монарх отправил в отставку и заменил другим.

С созыва 1-й Думы либеральные партии решительно выступали против заведенного порядка и использовали любую возможность потребовать подотчетности исполнительной власти парламенту. Эти требования озвучивались прежде всего конституционно-демократической партией, так называемыми кадетами, непререкаемым лидером которых был П.Н. Милюков. В 4-й Думе кадеты находились в оппозиции к правому большинству, включавшему умеренных правых и партию октябристов («Союз 17 октября»). Октябристы во главе с членом Государственного совета (то есть верхней палаты) А.И. Гучковым представляли главным образом имущие классы. Они не возражали против прогрессивных конституционных реформ в отдаленной перспективе, но выступали за то, чтобы прежде дать возможность испытать на практике урезанную конституцию. Они демонстрировали готовность сотрудничать с правительством в сфере законотворчества и извлекать максимум пользы из своего права выступать с запросами к министрам по поводу текущей деятельности правительства. Последнее же могло отвечать на такие запросы или игнорировать их по собственному усмотрению.

С началом войны произошли значительные перемены в политической значимости отдельных политиков и учреждений, однако не произошло главного – не были решены принципиальные противоречия политической системы, сложившейся после октября 1905 года. Поддержка Думой 26 июля 1914 года решения правительства вести войну создала ложное впечатление национального единства. Многочисленные стихийные демонстрации в поддержку царя в обеих столицах и провинции, казалось, ознаменовали прекращение внутриполитической борьбы. Проголосовав за необходимые военные кредиты почти единодушно