В соответствии с законом 1986 года президент должен представить Стратегию национальной безопасности, документ, описывающий мир таким, каким его видит президент, формулирующий цели и приоритеты во внешней политике и в сфере национальной безопасности. Министр обороны на основании этого документа готовит Национальную стратегию обороны (НСО), показывая, каким образом министерство поддержит усилия президента в рамках своих программ. НСО является фундаментом военного планирования, любых кампаний с использованием вооруженных сил, а также разведывательных операций. Учитывая, что ресурсы не беспредельны, НСО оценивает способность министерства обороны отводить риски и реагировать на них, причем «риск» определяется в терминах потенциальной угрозы для национальной безопасности в сочетании с вероятностью возникновения и «последствиями и ущербом в случае допущения критической ситуации». А председатель Объединенного комитета начальников штабов, опираясь на НСО, разрабатывает Национальную военную стратегию, в которой содержатся конкретные рекомендации для военных ведомств, служб и боевых частей с учетом сформулированной президентом Национальной стратегии безопасности.

Подготовка каждого из этих трех документов занимает много месяцев, отчасти потому, что все заинтересованные структуры в правительстве и министерстве обороны имеют право изложить собственные взгляды на этапе обсуждения черновых вариантов. Разумеется, на словах все ратуют за единодушие, но бесчисленные часы тратятся на споры и согласования текстов. Иногда дискуссии и вправду оказываются полезными, но чаще всего они отражают усилия всех бюрократических структур защитить локальные приоритеты и программы. Как ни удивительно (но вполне ожидаемо), практический эффект этих документов ограничен высшим уровнем власти. Лично я не припомню, чтобы читал Национальную стратегию безопасности, когда соглашался стать министром обороны. И когда занял свой пост, я не удосужился прочесть ни одной предыдущей стратегии национальной обороны. Не могу сказать, что мне это сильно мешало в работе.

НСО приобрела для меня значимость весной 2008 года. Во-первых, на ней будет мое имя; во-вторых, я сам хотел, чтобы в этом документе были сформулированы мои укрепившиеся воззрения на необходимость большей сбалансированности в нашем военном планировании, без перекоса в сторону традиционных либо нетрадиционных войн. Ключевым в наброске текста был абзац по оценке рисков:

«Доминирование США в традиционной войне не является бесспорным, но представляется устойчивым в среднесрочной перспективе, учитывая текущие тенденции… Следует и впредь уделять особое внимание нашим усилиям в создании возможностей для решения других [нетрадиционных] задач. Это подразумевает допущение дополнительного, но приемлемого риска в традиционной сфере [курсив мой. – Р. Г.]. Мы не ожидаем, что подобное допущение приведет к утрате господствующего положения или существенному ослаблению указанных возможностей».

Этот абзац, в особенности фраза, выделенная курсивом, спровоцировала восстание. Председатель Объединенного комитета начальников штабов, министры флота и военно-воздушных сил, а также начальник штаба сухопутных войск дружно отказались поддержать документ, написанный таким языком. Они заявили, что «невозможно принимать дополнительные риски для традиционных возможностей ради других областей применения военного потенциала».

В середине мая я встретился с членами Объединенного комитета начальников штабов и боевыми командирами. Я спросил, в чем они видят разницу между «риском» применительно к нынешним войнам и «рисками», проистекающими из нашей способности реагировать на будущие угрозы. «Почему вы предполагаете, что государства-конкуренты будут полагаться исключительно на традиционные возможности, чтобы бросить нам вызов?» – уточнил я. Снова подчеркну: я вовсе не отрицаю необходимость подготовки к крупномасштабным межгосударственным конфликтам и не требую перераспределить значительные оборонные ресурсы в ущерб традиционным возможностям. Я просто хотел официально закрепить в оборонном бюджете и в самой культуре министерства обороны признание наличия нетрадиционных военных возможностей и гарантировать выделение ресурсов на боестолкновения, заведомо, по моему мнению, более вероятные, – чтобы планирование, бюджетирование, обучение и программы закупок распространялись и на эту сферу. Всего-навсего! Но даже такая малость была воспринята как покушение на основы, поскольку она угрожала модернизационным приоритетам штабистов.