На основании собственного и зарубежного опыта военно-политическое руководство СССР пришло к выводу, что одним из решающих условий эффективного руководства ведением войны является единство военной доктрины и военной стратегии. Этот вывод лег в основу мероприятий по реформированию Вооруженных сил во второй половине 20-х гг. В целом правильная идея в тот период приобрела радикальные формы – группа влиятельных командиров во главе с начальником штаба РККА М. Н. Тухачевским призывала целиком передать руководство применением всех видов Вооруженных сил в руки армейского командования. Письменное оформление эти взгляды нашли в подготовленных в апреле 1926 г. штабом РККА «Соображениях по вопросу организации Морских Сил», которые шли вразрез с мнением моряков о необходимости сохранения ВМФ как самостоятельного вида Вооруженных сил. Борьба вокруг структуры и функций органов управления флотом завершилась тем, что 22 июля того же года был издан приказ РВС СССР, в соответствии с которым вместо ликвидируемого штаба РККФ создавалось Управление Военно-морских сил РККА. С 23 августа должность начальника управления и наморси занял видный политработник Р. А. Муклевич, никогда ранее на флоте не служивший. На УВМС РККА была возложена ответственность за боевую подготовку и материально-техническое обеспечение РККФ, комплектование и подготовку личного состава, контроль над реализацией планов строительства кораблей. Функции штаба РККФ перешли к Учебно-строевому управлению УВМС, которое возглавляли А. А. Тошаков и М. А. Петров (с августа 1928). Функции оперативного управления силами флота и планирование их развития и применения перешли к штабу РККА, в составе которого был сформирован морской (2-й) отдел. Фактически же наморси – начальнику УВМС приходилось решать и эти вопросы, поскольку специалисты морского отдела штаба РККА не являлись достаточно компетентными в данной области.

Оперативно-стратегическое обоснование и плановое задание к первой советской кораблестроительной программе было утверждено Советом труда и обороны (СТО) 26 ноября 1926 г. Утвержденная шестилетняя «Программа строительства Морских сил РККА на 1926/27–1931/32 гг.» отражала попытку моряков удовлетворить минимальные потребности флота в рамках весьма ограниченного финансирования. Первые работы по шестилетней программе начались уже в декабре 1926 г., в марте – апреле следующего года были заложены шесть подводных лодок, а в августе и октябре – восемь сторожевых кораблей. В 1926/27 и 1927/28 гг. расходы на флот составили 58 и 75 млн руб. соответственно, или 10,7 и 10,1 % от суммы общего военного бюджета СССР.

Следует подчеркнуть, что производство подавляющего большинства современных типов морского оружия, корабельных приборов и механизмов на тот момент в СССР либо отсутствовало, либо осуществлялось полукустарным способом. Попытки создания морских орудий, мин и торпед нового поколения силами отечественных специалистов в конце 20-х – начале 30-х г. дали неоднозначный, в основном отрицательный, результат. Судостроительная промышленность осуществляла программу коммерческого судостроения и на РККФ работала мало. Ввиду сложившегося положения приборы и механизмы для нового строительства и поддержания в исправном состоянии даже небольшого количества находившихся в строю флота кораблей приходилось приобретать за валюту за границей, что вызывало дополнительную напряженность в отношениях УВМС с РВС СССР и штабом РККА.

1 ноября 1928 г. Управление ВМС направило заместителю Председателя РВС И. С. Уншлихту доклад «Состояние Военно-морских сил РККА», в котором подводился итог возрождению флота. Флот имел твердую организационную структуру, восстановленный корабельный состав, в основном укомплектованные кадры командиров и младших специалистов, приступил к плановой учебно-боевой подготовке по отработке поставленных задач. В боевой состав ВМС РККА входили корабли различных классов, в том числе 3 линкора, 4 легких крейсера, 17 эсминцев, 14 подводных лодок. Все они были заложены до 1917 г. по проектам, разработанным до начала или в начале Первой мировой войны. Морская авиация включала ВВС Балтийского моря (31 самолет) и ВВС Черного моря (48 самолетов). Береговая оборона Балтийского моря имела 91 орудие калибра 75–305 мм и 22 зенитные пушки, Черного моря – 76 орудий калибра 120–305 мм и 24 зенитные пушки. В состав береговой обороны входили также стрелковые части, инженерные подразделения и СНиС. Запасы морских боеприпасов было сложно назвать большими. На всех морских театрах и центральных складах на 1 января 1931 г. насчитывалось 89 533-мм и 740 450-мм торпед, 500 мин образца 1926 г. и 14,5 тыс. дореволюционных образцов, 20 больших и 2700 малых глубинных бомб.