В 1902 г. о проведении съезда ходатайствовал благотворительный совет, созданный Московским городским общественным управлением для координации такой деятельности в городе. Но против этого резко выступили Московский генерал-губернатор великий князь Сергей Александрович и министр внутренних дел В. К. Плеве, опасавшиеся обсуждения политически нежелательных вопросов. Безрезультатными оказались и ходатайства московского губернского земства о созыве съезда по общественному призрению.

После первой русской революции общественная атмосфера в стране стала иной. В феврале 1909 г. в Петербурге возникла общественная организация – всероссийский союз учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, стремившийся объединить как отдельных лиц, так и существовавшие в России структуры. Цель союза была сформулирована известным теоретиком и организатором благотворительности С. К. Гогелем. В речи, посвященной открытию съезда, он, в частности, отметил, что союз «…имеет в виду посвятить свои труды даже не столько русским, нуждающимся вообще, сколько самой русской благотворительности, она то и является его главным и единственным клиентом, так как союз направит свою деятельность на упорядочение и объединение благотворительной деятельности по всей России. Такова цель нового общества»[184]. Характер деятельности союза определялся так: «роль посредника, советчика и ходатая наиболее отвечает задачам общества, которое является частным обществом, не имеет ни власти, ни намерения вмешиваться в дела отдельных обществ и учреждений, или тем менее с ними конкурировать»[185].

Для того, чтобы выполнить указанную роль, союз собрал Первый съезд русских деятелей по общественному и частному призрению, состоявшийся 8–13 марта 1910 г. в Петербурге. На нем был выработан устав, более четко определивший цель союза как распространение в российском обществе «правильных взглядов на благотворительность» и «способы ее осуществления», объединение стремлений «к преобразованиям в области общественного и частного призрения, в видах правильной постановки благотворительности в России»[186]. Под «правильной постановкой» благотворительности подразумевалось придание ей организованного характера. Устав поставил весьма скромные задачи и цели перед столь представительным собранием (список участников съезда насчитывает четыреста человек). Они явно не соответствовали и масштабу социальных проблем в России. Организаторы съезда учитывали предыдущий неудачный опыт разработки проектов реформирования призрения и решили не тратить время на разработку очередного проекта. Кроме того, надо было иметь в виду разнообразное устройство российских благотворительных ведомств и амбиции их руководителей.

На это прямо указывал С. К. Гогель, не рекомендовавший создавать «центральный правительственный орган» для управления благотворительностью и призрением хотя бы «по одному тому, что этого не допустят никакие наши ведомства»[187]. Несовершенство российского законодательства о призрении Гогель характеризовал как «невиданный ни в одном культурном государстве пробел»[188]. Но, задаваясь вопросом, кто в этом виноват, докладчик ответил сам: «Пока никто»[189]. Говоря «пока», Гогель полагал, что съезд поможет сдвинуть дело с мертвой точки, но сказать «кто» виноват, не мог, поскольку тогда съезд вообще не состоялся бы. В этих условиях съезду оставалось только обсудить и вынести на суд общественности наиболее важные вопросы благотворительности и призрения, наметить пути объединения этой деятельности в масштабах страны. Все докладчики сходились в том, что законодательство о призрении было несовершенно и высказывались за его скорейшее изменение. «Устав, – говорится в общей резолюции первой секции, – должен создать стройную целесообразную систему общественного призрения в России, согласованную с основными началами предстоящего преобразования органов местного самоуправления»