Соответственно, наплыв трудовых мигрантов потребовал более детальной регламентации их прав, в том числе в социально-экономической области. В Совете Европы этот императив привел сначала к принятию в 1953 г. Временного соглашения по социальному обеспечению по старости, инвалидности и утратой кормильца и Временного соглашения по социальному обеспечению за исключением случаев, относящихся к социальному обеспечению по старости, инвалидности и утрате кормильца. В них в довольно общем виде определялись права мигрантов на получение пособий по линии социального страхования, временной нетрудоспособности, несчастным случаям на производстве и профессиональным заболеваниям (1; 2). Однако, хотя эти соглашения и дополнительные протоколы к ним были ратифицированы более чем 20 государствами, большого практического значения они не приобрели.

Одновременно с Временными соглашениями СЕ принял Европейскую конвенцию о социальной и медицинской помощи, определяющую условия оказания социальных и медицинских услуг вне страхового формата (т.е. за счет государственных бюджетов) иностранным гражданам, находящимся на территории другого государства на законных основаниях, но не имеющим достаточных средств для существования. По этому акту государства-участники обязывались предоставлять им тот же объем помощи, что и собственным гражданам (7). Конвенцию ратифицировали 18 государств, но существенного влияния на положение мигрантов в Европе она также не оказала.

Еще более сложной оказалась судьба Европейской конвенции о поселении 1955 г. – первой «большой» конвенции СЕ, посвященной регулированию широкого круга проблем мигрантов, – от въезда, проживания в принимающем государстве, приобретения собственности, профессиональной деятельности, уплаты налогов и взносов в социальные фонды, доступа к административным и судебным органам до конфискации или национализации имущества и возможной высылки (ст. 1–22) (8). Она смогла набрать пять ратификаций, необходимых для вступления документа в силу, только в 1965 г., а всего ее ратифицировали лишь 12 государств.

Главная причина этих неудач состояла в том, что Совет Европы, претендовавший тогда на ведущую роль в европейском интеграционном процессе, целью которого было бы создание наднационального объединения, обгонял свое время. По сути, упомянутые конвенции и временные соглашения были попыткой обеспечить условия для свободного передвижения иностранной рабочей силы в европейском масштабе.

Однако, как вскоре выяснилось, большинство европейских стран еще не были готовы к подобным изменениям, требовавшим, помимо прочего, глубоких реформ национального законодательства и правоприменительной практики. Движение в этом направлении таких государств – членов СЕ, как Германия, Франция, Италия, Бельгия, Голландия и Люксембург, началось только после подписания ими в 1957 г. Римского договора об учреждении Европейского экономического сообщества, который предусматривал постепенный переход к свободному движению товаров, капиталов и рабочей силы, причем на основе собственных актов ЕЭС. Именно ЕЭС, а не СЕ, взял на себя наднациональную функцию.

Однако опыт работы над указанными конвенциями и соглашениями был учтен при выработке второго по значению, после ЕКПЧ, международно-правового акта СЕ – Европейской социальной хартии. В первой ее версии, принятой в 1961 г., правам мигрантов, а точнее обязательствам государств-членов по их осуществлению, посвящена ст. 19 «Право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь» (одна из самых больших статей этой конвенции) (15). Примечательно, что ее первый пункт требует от государств создавать или поддерживать деятельность служб, которые предоставляли бы мигрантам бесплатную помощь информационного характера, а также, «насколько это соответствует национальному законодательству», принимать меры против «вводящей в заблуждение пропаганды», касающейся мигрантов.